Gesellschaft im Krisenmodus - L'Ukraine et sa double peine.

25. Mai 

Serie "Gesellschaft im Krisenmodus: Geistes- und sozialwissenschaftliche Perspektiven auf Corona"

In dieser Zeit der Ungewissheit wollen die Wissenschaftler*innen des Centre Marc Bloch einen Beitrag zur kritischen Betrachtung des außergewöhnlichen Moments leisten, den die Welt derzeit durchlebt. Aus der Perspektive der verschiedenen am Centre Marc Bloch vertretenen Forschungsfelder beleuchten sie in dieser neuen Rubrik regelmäßig die Auswirkungen der "Corona-Krise" auf unsere Gesellschaften.

1. Artikel: "Virale Evolution - Vom worst case und Handlungsimperativen" (Andrea Kretschmann)
2. Artikel: "La Peste et le Corona (1/2)" (Denis Thouard)
3. Artikel: "La Peste et le Corona (2/2)" (Denis Thouard)
4. Artikel: "La pandémie Covid-19 au prisme de la Peste Noire" (Pierre Monnet)
5. Artikel: "What crisis? Corona as a socio-ecological shock" (Judith Nora Hardt)

L'Ukraine et sa double peine. Aux marches de l'Union européenne, un espace d'entre-deux face à la guerre et à la crise sanitaire.

 - Dr. Sophie Lambroschini, chercheure au Centre Marc Bloch, spécialiste de la Russie et de l'Ukraine contemporaines.
12 mai 2020 

13000 morts, 31000 blessés et de nouvelles victimes toutes les semaines: les combats violents aux marges de l'Union européenne ne font que rarement la "une" de nos médias. Depuis le début de la pandémie de la Covid-19, il est encore moins question de la guerre en Ukraine opposant depuis six ans des formations séparatistes soutenues par Moscou au gouvernement ukrainien dans l'est du pays. La pandémie aiguise, dans l'espace ukrainien dont la souveraineté et l'existence des populations sont déjà fragilisées, les problèmes existants. La société ukrainienne fait face à une double peine, sanitaire et sécuritaire qui aggrave une situation économique et politique instable. Cet article propose une vue d'ensemble sur ces perspectives sociétales pour des populations vivant dans un espace d'entre-deux crises politiques, réformes structurelles, et de conflit avec le voisin russe. Cet article explore aussi lien entre la spécificité de l'Ukraine et quelques perspectives plus globales.

 La mise à l'épreuve de l'Ukraine par la pandémie de la Covid-19 est caractérisée par une crise sécuritaire qui bouleverse une société en phase delicate de mise en œuvre de réformes issues de la révolution du Maïdan. La difficulté pour l'Etat ukrainien à assurer l'accès aux services publics de soins mais aussi la fermeture des frontières qui limitent les envois de fond des travailleurs migrants soulignent sa vulnérabilité sociale et économique. La crise sanitaire nourrit d'incertitudes cet "espace entre-deux", concept introduit par la géographe V. Rey pour comprendre l'Europe médiane. L'entre-deux est caractérisé par la forte influence de forces exogènes sur ces espaces dont les populations, face aux crises multiples sont souvent obligées de "recommencer de zéro", mais aussi d'une forte créativité[1]. Comment populations, élites, et pouvoirs publics agissent-ils alors dans ce contexte face à la crise sanitaire ? On constate une imbrication de l'action publique, d'une dévolution de fait des responsabilités étatiques vers le secteur privé et citoyen, et le repli sur les réseaux et pratiques informelles. Ces périodes de crise aiguë, comme la dernière fois au printemps 2014 lorsque les forces de libéralisation démocratique du Maïdan se heurtaient à l'ancien pouvoir, sont propices à la montée en puissance de l'informel et de l'innovation, des stratégies d'adaptation engagées face à l'effondrement des ordres établis[2], tant parmi les populations cherchant à survivre que parmi les acteurs politiques. En même temps, la gestion institutionnelle de la crise sanitaire en Ukraine reflète celle des pays européens à travers les questionnements qu'elle soulève dans l'espace public sur le rôle de l'Etat social et la gouvernance locale.

Des mesures en phase avec les politiques globales de lutte contre la pandémie :

Au 11 mai on dénombrait 408 décès liés à la COVID-19 avec 15000 séropositifs (pour une population de 40 millions d'habitants), dans des foyers principalement à Kiev et dans l'ouest, basé sur les données d'un dépistage en hausse mais qui reste faible.Les mesures prises par le gouvernement ukrainien suivent le protocole désormais assez généralisé de régime de confinement, de cordon sanitaire, et de mobilisation des acteurs publics et privés. Le 16 mars le président V. Zelensky intervient à la télévision pour annoncer des mesures de "quarantaine" suivi d'un régime de situation d'urgence : fermeture des commerces, des écoles jusqu'en septembre, suspension du trafic aérien hormis des vols de rapatriement, et le placement sous quatorzaine des arrivants isolés dans des sanatoriums ou hôtels. Conformément à la logique centralisée de l'Etat, un Conseil de coordination de lutte contre la propagation de la Covid-19 placé sous la tutelle du président et la direction du directeur adjoint de l'Office présidentiel réunit les ministres clefs, et un fonds dédié sur la base d'une ré-allocation des rentrées budgétaires. Par ailleurs, des réunions ad hoc pilotées, par la présidence en visioconférences, réunissent les maires et gouverneurs eux-mêmes à la tête de conseils locaux, ainsi que des réunions avec les représentants des grandes entreprises, et des acteurs internationaux. La voix des organisations internationales, déjà présentes préalablement car invitées à accompagner les réformes et la gestion de la crise humanitaire dans la région du conflit en Ukraine orientale, y est forte avec des représentants permanents du CDC américain, de l'OMS, et d'organisations non-gouvernementales internationales. Au cours du mois de mars et avril, le gouvernement ukrainien s'est cependant progressivement distancé de certaines directives de l'OMS pour introduire des mesures plus souples en reflet avec les réalités socio-économiques et la faiblesse du système de sécurité sociale comme la réouverture des commerces sous pression par le bas, populations et municipalités autrement laissées sans ressources. Une réouverture des lieux publics (marchés, centre commerciaux, théâtres, certaines terrasses de cafés etc.)  a désormais lieu, différenciée en fonction des taux d'infection locaux – "quarantaine adaptative". Dans certaines localités comme Kiev et en province (Kakhovka, Mykolaiv au sud du pays) ont introduit des contrôles sous forme de check-points militaires qui rappelle en apparence ceux, spontanés, durant les mois d'instabilité de 2014 au lendemain de la prise de la Crimée par la Russie.

 En Ukraine orientale, dans la zone du conflit du Donbas, et au sud sur la ligne de séparation administrative avec la Crimée annexée, la crise sanitaire se heurte aux limites de la souveraineté : les territoires échappant au contrôle du gouvernement ukrainien constituent un "trou noir" sanitaire, les informations sont éparses, un régime de contrôle interdit presque tous les passages d'ordinaire isolant les Ukrainiens vivant de l'autre côté Aux abords de la ligne de contact dans la zone du conflit, les systèmes de santé et de services de réanimation et d'infectiologie demeurent en sous-effectif sévère (40%), et près d'un tiers des établissements de soins ont des problems d'accès à l'eau. Si la possibilité de soins proches de la ligne de front et dans les territoires séparatistes apparaît particulièrement critique, les différences régionales sont importantes et compensées par les dons privés et initiatives citoyennes (souvent nées dans le contexte de la guerre) pour les équipements de protection et de soins[3]. On constate d'ailleurs un taux d'infection du personnel hospitalier qui atteint 25% par endroit. Les appels issus du pouvoir et de la société civile pour mobiliser contre la propagation du virus puisent d'ailleurs parfois dans la symbolique des mobilisations civiques de ces dernières années.

Les réformes suspendues dans un contexte de crise sanitaire : informalité, autonomisation et mobilisations.

L'urgence de la gestion de la pandémie coïncide avec la mise en œuvre de deux réformes fondamentales pour libéraliser le système public ukrainien : une réforme du système de santé, et une réforme de l'administration étatique par une décentralisation financière et politique vers les municipalités. Les deux réformes sont difficiles à mettre en œuvre car elles se heurtent à des résistances : elles sont mises en place progressivement, "au fil de l'eau" interrompues par des étapes de négociation entre les acteurs politiques et économiques aux intérêts divers. Or, l'urgence de la pandémie bouleverse ces processus en cours d'élaboration.

Le système de santé face à la crise sanitaire :

 Le système de santé non-réformé suivait le modèle soviétique de gratuité tout en dépendant de fait de pratiques opaques et informelles palliant le sous-financement chronique et nourrissant les réseaux de corruption. Sa réforme été l'une des revendications sociales de la révolution du Maïdan. La réforme du système de santé vise un modèle de transparence, de financement par le budget de l'Etat et par l'assurance privée avec une mise en concurrence des hôpitaux pour les financements publics gérés par un Service national de la santé. Mais elle est prise en tenailles entre une logique néolibérale de rationalisation de l'offre et le défi d'une prise en charge equitable. La réforme a eu pour but immédiat de passer à une gestion centralisée des commandes de médicaments et équipements afin de briser les réseaux de corruption et de détournement de fonds publics dans le secteur. Après une étape initiale où le système de commandes avait été mise sous tutelle internationale, la réforme a été engagée progressivement deux ans, la réforme avance par à-coups, se heurtant à de fortes résistances politiques et économiques. Les objectifs de cette transformation sont entrés en conflit avec les priorités de l'urgence sanitaire d'équiper au plus vite les hôpitaux. Déjà les médias d'investigation ukrainiens ont constaté le recours à des circuits d'approvisionnement opaques avec des prestataires douteux, contournant les procédures au nom de l'efficacité dans l'urgence ont averti de l'initiative de contrôle citoyens Dozorro.

La réforme de l'Etat centralisé ukrainien a pour principe la décentralisation par une promotion de l'auto-administration municipale. La décentralisation consiste principalement à renforcer la démocratie locale par la décentralisation de certains revenus fiscaux et les compétences qui y sont associées pour renforcer les collectivités locales. Les mairies agissent au plus près des populations mais aussi comme contre-pouvoir aux clans politico-économiques à l'ancrage régional. Cependant, les élections locales prévues au printemps devaient légitimer et ancrer les pouvoirs locaux mais ont été reportées en raison de la crise sanitaire.

Or, la décentralisation n'est pas une question neutre car elle touche aux débats autour de la souveraineté et les forces centrifuges. Déjà tendues par la perte de territoires à l'est en la Crimée, la réforme du pouvoir local se heurte à la répartition des compétences entre centre et région pour gérer la propagation de l'épidémie. Cette tension se reflète sur fond de crise sanitaire dans les revendications de l'association des maires, sorte de lobby des petites collectivités face aux gouverneurs et au gouvernement. Les maires y soulignent que la décentralisation est suspendue dans un stade intermédiaire, où les modes de gestion ancien et nouveau se superposent: les municipalités sont chargées de responsabilités nouvelles mais démunies financièrement. La décision début mai du maire de Tcherkassy, ville des régions centrales agricoles de la rive droite du Dniepr où le virus semble peu circuler, de lever unilatéralement le confinement en contravention de l'ordre gouvernemental, a réveillé les peurs traditionnelles en Ukraine que toute désolidarisation avec le centre pourrait servir de brèche aux promoteurs d'une "fédéralisation" appuyée par la Russie.

Crise sanitaire et crise économique: le poids des acteurs oligarchiques régionaux.

Les difficultés socio-économiques accumulées depuis la sortie du communisme puis le conflit sont exacerbées par la crise sanitaire. Les pertes d'emplois couplées avec un système d'assurance chômage faible signifie qu'une partie importante de la population active vit dans une économie de subsistance. Selon un sondage réalisé fin mars, plus de la moitié des sondés estimaient ne disposer d'"économies pour quinze jours". Ainsi, la pression économique et sociale sur le gouvernement pour un confinement souple est forte. De surcroît, la généralisation de l'arrêt des activités dans l'ensemble de l'Europe et en Russie prive l'Ukraine des "remittances", ces transferts de fonds de ses travailleurs migrants ukrainiens. Le PNB par habitant en Ukraine est estimé, selon la Banque mondiale, à 3800 dollars US en 2018, avec plus de 11% de la richesse nationale générée par les envois de fonds des Ukrainiens travailleurs migrants en Russie ou en Union européenne, eux-aussi happés par la crise.

Pour faire face à cette impuissance de l'Etat central, le gouvernement disposera de ressources supplémentaires internationales (comme un futur prêt stand-by Covid-19 du FMI) mais les ressources publiques sont insuffisantes pour faire face aux besoins. La mobilisation privée de ressources, sous forme d'initiatives citoyennes, humanitaires internationales. Ainsi que des milieux d'affaires prend la relève sur un Etat faible. La mobilisation des grandes fortunes ukrainiennes en temps de crise constitue d'ailleurs une pratique d'adaptation déjà éprouvées par le passé. La spécificité du système politique et économique ukrainien est l'arrangement complexe entre un pouvoir très centralisé et des clans politico-économiques ancrés régionalement. Ainsi, les fortunes des hommes d'affaires influents qui disposent de relais politiques au parlement, au sein de l'exécutif et chez les gouverneurs - souvent qualifiés pour cette raison d'"oligarchiques"- sont établies suivant une logique d'influence régionale héritées des spécialisations de l'époque soviétique (agriculture au centre, métallurgie et charbon à l'est…).

Elu sur une plateforme de pacification mais aussi de modernisation démocratique dans un paysage encore dominé par des acteurs oligarchiques, le président Zelensky se projette comme un arbitre entre ces forces. En mars il a ainsi appelé les principaux hommes d'affaires ukrainiens – ces mêmes clans économiques aux ancrage régionaux forts - à constituer une sorte de front économique solidaire face à la crise en suppléant aux besoins en équipement médical suivant une répartition géographique en fonction de leur influence économique par région. Les magnats de l'industrie et de l'agriculture semblent avoir été réactifs et efficaces dans la levée de fonds (et leur autopromotion) : importations de centaines de milliers de tests, d'équipement de protection et d'appareils ventilation, des versements dans un fonds d'aide de centaines de millions de hryvnias. Cependant la puissance politique et économique de ces groupes met en opposition et concurrence les acteurs publics et privés, au risqué d'éroder la légitimité étatique : dans l'oblast' de Kharkiv, l'homme d'affaire Iaroslavski a créé un état-major de crise sanitaire qui double l'état-major officiel présidé par le gouverneur. Retransmise en ligne, la première réunion de cet état-major privé, comprenant les principales entreprises de la région, projette le message d'un pouvoir local dominé par les capacités financières organisationnelles du privé sur le public, soulignant l'impuissance de l'Etat. Cette mise en concurrence entre pouvoir d'Etat et business rappelle les processus similaires de dévolution par l'Etat de ses compétences à des acteurs privés comme stratégie de gestion de crise au début de la guerre en Ukraine orientale en 2014. Certains clans régionaux, notamment dans les régions politiquement fragiles du sud et de l'est, avaient pallié la faiblesse régalienne en assurant la loyauté politique, l'ordre civique local et la stabilité économique mais aussi la formation et l'équipement de formations armées privées, la création d'états-majors parallèles à ceux de l'armée ukrainienne. Face à cette concurrence, le pouvoir central, à l'époque sous le contrôle de l'ex-président P. Porochenko avait finalement réussi une reprise de contrôle sur les ressources du maintien de l'ordre et les flux financiers. Aujourd'hui, le président Zelensky doit donc imposer le pouvoir de l'Etat dans des conditions de crise multiple.

La crise sanitaire dans un contexte de guerre :

Dès le début du conflit qui a coupé en deux le Donbass, une région industrielle intégrée et fortement urbanisée, les lignes de fractures géopolitiques s'étaient manifestées sur le terrain par un démembrement des circuits et réseaux sociaux, économiques et sanitaires pour au moins six millions d'Ukrainiens vivant dans le Donbass. Elle a aussi fait éclater le tissu sanitaire et social préexistant fragilisant une population âgée, un tiers de plus de 60 ans, d'hôpitaux devenus inaccessibles ou souvent endommagés, réception des pensions de retraite rendue impossible pour 300000 retraités et leurs dépendants, réseau de distribution d'eau et de chauffage détruits sous les tirs d'obus, circuits d'approvisionnement de médicaments coupés. Au cours de six années de guerre, les populations et les entreprises se sont adaptées souvent de manière informelle et avec l'aide de mobilisations issues de la société civile, des ONG internationals et organisations internationales (ONU), et des programme d'aide au développement de différents pays. Les mesures contre la pandémie menace ce mode de fonctionnement: la mise en place d'un système restrictif du passage de la ligne de démarcation empêche le retrait des pensions de retraites, l'accès aux soins, les coupures d'eau rendent impossibles le respect des conditions sanitaires. Ces entraves à une liberté relative de circulation menacent de creuser l'isolement et dégrader des conditions économiques précaires, comme le rappelle une vague de fermeture d'une douzaine de mines du côté séparatiste en république populaire de Lougansk. Les conséquences de la pandémie du côté séparatiste (comme en Crimée sous contrôle russe) sont difficiles à établir. Non reconnus, enclavés, et dont la légitimité est bâtie sur la guerre dans une dépendance politique et économique envers Moscou (la monnaie est le rouble russe) les autorités des territoires séparatistes sont mal armées pour gérer la crise. Le système de santé est affaibli notamment par la guerre, un départ massif de médecins et de personnel soignant, et un accès à des équipements compliqués par les frontières. Au plan sécuritaire, la mission spéciale de surveillance de l'OSCE mise en place pour surveiller la mise en œuvre des accords de cessez-le-feu circulent avec plus de difficultés, souvent interdits de passage par les formations séparatistes, rendant plus difficile à la fois une évaluation de la situation sanitaire que militaire. Enfin, la crise sanitaire complique crée des entraves aux négociations de paix entre Moscou et Kiev, récemment réactivées autour de mesures collaboratives comme l'ouverture de nouveaux points de passage ou le respect de zones de désengagement, créant là aussi un nouvel espace d'incertitude.

Le cas ukrainien de gestion de crise souligne la fragilité de l'Etat et des populations prises dans une crise sanitaire et sécuritaire mais aussi une réactivité, à travers un éventail de pratiques et de politiques. Mais au-delà des spécificités de l'entre-deux, de nombreuses préoccupations – régimes des frontières, le déficit d'Etat social, la répartition des compétences entre pouvoir central et locaux – sont communes aux sociétés européennes.

[1] Rey, V. (2013). Concepts flous pour réalités ambiguës, comment lire la balkanisation dans “l’entre-deux.” Anatoli, (4).

[2]  Morris, J. Polese, A. (2016) The Informal Post-Socialist Economy: Embedded Practices and Livelihoods. Routledge.

[3] Pour un article de synthèse en anglais voir “How Volunteers Are Spearheading Ukraine’s COVID-19 Response.” OpenDemocracy. https://www.opendemocracy.net/en/odr/volunteers-ukraine-coronavirus-response/. Un état des lieux de la préparation des établissements de soin a été réalisé par l'initiative REACH du consortium humanitaire ACTED/IMPACT Initiatives en avril 2020 : https://www.impact-repository.org/document/reach/c318fdc8/REACH_UKR_Situation_Overview_RaHFA_April-2020.pdf

Photo : Le slogan "Nous l'arrêterons ensemble (razom)" d'une affiche de la Garde nationale, reprend les appels à la solidarité et à l'union ("razom") évocateurs des mobilisations civiques de 2004 (Révolution orange), 2013-14 (Révolution de la Dignité, guerre).

Sophie Lambroschini
sophie_lambro  ( at )  yahoo.com